世界前1000 位的公司中，750家都在用的工具——平衡计分卡

        《哈佛商业评论》将平衡计分卡（balanced score card，BSC）评为20世纪最具影响力的管理概念之一，后者被誉为75年来最伟大的管理工具之一。平衡计分卡在业绩衡量领域占据了绝对地位，“2002年后75％以上的业绩衡量文献要提及平衡计分卡（BSC）”。平衡计分卡既是一种成熟的管理哲学，也是一种系统化的科学工具，其理念与社会治理质量测度之间具有高度一致性。本研究将采用平衡计分卡的理论模型构建县级政府社会治理质量测度标准。

        （一）平衡计分卡理论的发展及主旨

        1987年，美国Analog Device公司副总裁阿特·施奈德曼（Art Schneiderman）通过包含财务与非财务指标的“季度绩效评审”，首次创立了“组织计分卡”的概念。哈佛大学教授罗伯特·S·卡普兰（Robert S.Kaplan）与美国复兴方案公司总裁大卫·P·诺顿（DavidP.Norton）研究了Analog Device公司的做法，于1992年2月在《哈佛商业评论》（HarvardBusiness Review）上发表了《平衡计分卡——驱动业绩的评价体系》（The Balanced Scorecard—Measures that Drive Performance）一文，标志着平衡计分卡理论的问世。平衡计分卡（BSC）随后获得了快速的发展。1993年9月二人在《哈佛商业评论》上发表了《把平衡计分卡付诸实践》（Putting the Balanced Scorecard toWork）一文，对平衡计分卡（BSC）的实际应用情况做了全面而清晰的总结。1996年1月二人在《哈佛商业评论》上发表了《将平衡计分卡作为战略管理系统》（Using the Balanced Scorecard as a Strategic System）一文，系统地阐述了平衡计分卡（BSC）应用的程序问题，将平衡计分卡（BSC）上升到了战略管理工具的高度。1996年，二人合作的《平衡计分卡：化战略为行动》（The Balanced Scorecard：Translating Strategy into Action）专著出版，标志着平衡计分卡理论框架的初步形成。随后二人对平衡计分卡（BSC）理论继续进行丰富与完善。

        卡普兰和诺顿指出：“平衡计分卡是一个整合的源于战略指标的新框架。它在保留以往财务指标的同时，引进了未来财务业绩的驱动因素”。平衡计分卡（BSC）是由一系列绩效指标所构成的一种综合考评体系，它由四个类别指标构成：财务类指标、顾客类指标、内部业务过程类指标、学习与成长类指标。

        平衡计分卡（BSC）已经成为一种理论范式。作为理论范式，平衡计分卡（BSC）理论特别强调“平衡”的理念。这种“平衡”理念体现在四个方面：组织外部需求和组织内部供给的平衡、主观指标评估和客观指标评估的平衡、过程管理和结果生产的平衡、组织战略与组织行动的平衡。下图展示了平衡计分卡（BSC）的平衡结构。

BSC结构——四维绩效（指标）空间

        随着平衡计分卡（BSC）理论作为“新兴的战略执行科学”深入发展，它已逐渐成为一个综合性的战略管理系统以及各种战略理论或管理工具的共有平台。由于其巨大的整合能力，组织的预算管理、成本管理、信息管理、人资管理、公司治理、风险管理都可以在其中找到位置；由于其极强的包容性，管理中的目标管理（management by objective，MBO）理论、组织学习（organizational learning，OL）理论、全面质量管理（TQM）理论、准时制生产方式（just in time，JIT）理论、六西格玛管理（6δ）理论、麦肯锡7S模型（Mckinsey 7Smodel，简称7s模型）、精益管理（lean production）理论、流程再造（business process reengineering，BPR）理论、核心竞争力（the coreof the corporation）理论、蓝海战略（blue ocean strategy）理论、破坏性创新（disruptive innovation）理论、竞争战略（competitivestrategy）理论等都可以在平衡计分卡（BSC）框架下得到运用。

        （二）平衡计分卡理论在公共部门的适用性

       平衡计分卡（BSC）理论在私营部门管理中获得了非凡的成效，引发了诸多公共部门开始尝试将其引入到公共部门绩效管理中。虽然公共部门与企业组织在战略目标、权力构成、组织运作等方面具有很多的差异，以致引进平衡计分卡（BSC）管理工具存在一定的难度，但是从理论与实践的双重视角去考察，平衡计分卡（BSC）在公共部门使用也是现实可行的。

        卡普兰和诺顿最初研究平衡计分卡（BSC）是针对企业组织，随着平衡计分卡理论的发展成熟，他们明确地指出：“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利（私营）企业的管理，但是平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上，效果更好。”卡普兰于1999年11月出版了《公共部门组织的平衡计分卡》，以加利福尼亚的城市作为典型案例阐述了平衡计分卡在公共部门的应用途径。詹姆斯·B·维特科尔（JamesB.Whittaker）于2000年出版了专著《在联邦政府中运用平衡计分卡》，详细阐述了政府组织如何运用平衡计分卡提高战略执行力和组织有效性。2002年，卡普兰发表了论文《在医疗组织中应用平衡计分卡》，进一步阐明了平衡计分卡在非营利组织中的使用原则和运用方法。美国的平衡计分卡研究所于2003年出版了专著《用平衡计分卡改善公共部门成果》（Improve PublicSector Results witha Balanced Scorecard：Nine Steps to Success），总结了平衡计分卡在公共部门实施的九个步骤。保罗·R·尼文（PaulR.Niven）于2003年出版了专著《面向政府和非营利组织平衡计分卡实施步骤》，系统地论述了公共部门平衡计分卡的理论和实践。这些理论研究成果都非常清晰地表明：平衡计分卡的理论旨趣与政府绩效管理的价值追求之间能够很好地吻合。

        在实务界，平衡计分卡（BSC）早已经跨越企业边界，在世界各地的公共部门中扎根。目前，已经有诸多的政府机构以及非营利组织在使用平衡计分卡。基于对平衡计分卡核心管理思想和管理工具性的看好，1996年，美国交通运输部（DOT）的下属机构“采购部”，在公共部门中最早采用平衡计分卡（BSC）。平衡计分卡（BSC）在其他国家公共部门的发展势头也极为良好。澳大利亚的科克本市（Cockburn）和梅尔维尔市（Melville）开发利用平衡计分卡（BSC）推进政府绩效评估；新加坡地区法院系统在世界司法领域中最先采用平衡计分卡（BSC）。平衡计分卡（BSC）在西方发达国家公共部门中的使用已经全面展开。

        平衡计分卡（BSC）最早在1996年引入中国。最近20年来，平衡计分卡（BSC）在我国得以相当快速地发展。公共部门平衡计分卡中国化模式探索始于中共中央组织部2005年启动的中澳政府合作项目“中国领导人才绩效评估体系研究”，黑龙江省海林市作为该项目中唯一政府组织试点单位，借此成为我国第一个全方位推行平衡计分卡（BSC）的县级政府，取得了宝贵的经验和良好的试点效果。2011年，中国人民大学方振邦教授受北京市延庆县委托，利用平衡计分卡进行政府绩效管理，并开发了一套比较成熟的平衡计分卡中国化模式。目前，我国的香港特区政务司、台湾地区水利部门、北京市政府、青岛市政府、一些城市的税务系统在平衡计分卡（BSC）开发利用上都有了较大的进展。

平衡计分卡（BSC）在世界各国公共部门中广泛应用并取得良好成效，充分说明了平衡计分卡的广泛适应性。综合以上理论分析与实践总结，我们可以认为在社会治理质量的测度中也适合运用平衡计分卡（BSC）模式，利用平衡计分卡（BSC）模式构建社会治理质量的测度标准是可行的。

        （三）平衡计分卡理论对社会治理质量测度的指导作用

        埃文斯和林赛曾经专门论述了平衡计分卡（BSC）在质量测量中的适用性。埃文斯和林赛指出：“平衡计分卡有助于通过将测量指标与组织的战略的愿景和战略相结合来识别正确的测量指标。它给以下方面提供了有效的手段，即：为短期计划确定目标和分配资源，沟通策略，将部门和个人目标与战略相结合，将奖励与绩效挂钩，以及为组织的学习提供反馈。”但是平衡计分卡（BSC）最早是作为绩效测量的工具出现的，它与政府部门的绩效测量之间有高度的契合性。平衡计分卡（BSC）理论对于社会治理质量测量有极其重要的指导价值。这种指导价值主要体现在以下几个方面：

        1.社会治理质量的测量要实现组织的长期目标和短期目标之间的平衡

        平衡计分卡（BSC）作为战略执行的管理系统，从系统论的观点来检视其实施过程，就可以这样理解：“战略”是“输入”，“公众满意度”是“输出”。中共十八届三中全会指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”，“坚持源头治理，标本兼治、重在治本”。要求社会治理创新不仅仅关注当前治理效果，更要关注社会长远利益，社会治理要处理好“当前”与“长远”之间的平衡关系，这是对创新社会治理的战略目标与战略思想的描述。现行的中国政府社会治理测量大多是短期目标导向的，导致社会风险因素不断积累。因此，借鉴平衡计分卡（BSC）的战略理念推动社会治理质量的测量能够保证社会的长治久安。

        2.社会治理质量的测量要实现结果性指标与动因性指标之间的平衡

        我国传统的社会治理考核，过于重视结果性指标，例如片面追求上访率下降，强调社会风险应对，而忽略了一些动因性指标。“一个好的平衡计分卡既包括先行指标（leading measures），也包括滞后指标（lagging measures），滞后指标（结果）反映了已经发生的事情，先行指标（绩效驱动因素）则预测可能会发生什么。”利用平衡计分卡全面地、综合地对社会治理质量进行测度，则可以实现结果性指标与动因性指标之间的平衡。例如，通过“结果维度”指标，能够对社会治理绩效结果性指标进行全面评估；通过“流程维度”指标、“资源维度”指标，可以对社会治理的资源投入、过程管理等动因性指标做出正确的评价。

        3.社会治理质量的测量要实现政府社会治理中内部群体与外部群体之间的平衡

        目前，我们国家社会治理创新的绩效评估有两种倾向。一种是将社会治理创新的绩效测量工作完全看成是政府内部的事情，相关部门完全不考虑社会公众意见，直接制定一些目标，实行目标管理，要求以“一票否决”强制推行这些目标，导致各种评估失灵；另外一种倾向是实行所谓“万人评政府”等完全的外部测评，由于外界群众对政府治理的过程一无所知，或者知之甚少，导致结果的科学性存在极大的问题。在平衡计分卡（BSC）中，公众是外部群体，公务人员是内部群体，平衡计分卡（BSC）可以平衡这些群体间的意见。

        4.社会治理质量的测量要实现关键目标与全面目标之间的平衡

        “一个组织要实现其愿景就必须做好的事情一般被称为关键业务驱动因素（key business drivers factors）或者关键的成功驱动因素（key success factors）。正是这些因素使得一个组织不同于其竞争者，决定了组织应当发挥的优势或者应当克服的劣势。”社会治理质量的测度也应该抓住其中关键性的指标，把这些关键性的指标发掘出来，从而实现社会治理质量测量指标与社会治理创新战略之间的协调一致。另外，社会治理是一个系统工程，必须要考虑到各方面的情况，不应该顾此失彼，在一些重要的方面有遗漏。平衡计分卡（BSC）方法本质上是一种“多元化的目标管理方法”，把单一的业务目标拓展为多元化的组织战略目标。这就要求制定社会治理质量测度标准时，应注重统筹各目标之间的关系、平衡各指标之间的权重。